KOMUNALNA LUKA INFRASTRUKTURALNA A MOŻLIWOŚCI BUDŻETOWE GMIN W JEJ OGRANICZANIU

Rozwój społeczno-gospodarczy w skali lokalnej odbywa się w konkretnej przestrzeni geograficznej i wynikających z niej uwarunkowań społeczno-ekonomicznych. Lokalizacja działalności, zasoby naturalne, procesy demograficzne, stan środowiska przyrodniczego, potencjał kapitału ludzkiego, poziom rozwoju infrastruktury technicznej i społecznej są warunkami różnicującymi poszczególne podstawowe jednostki samorządu terytorialnego. Czynniki te mają wpływ na ich bieżące funkcjonowanie oraz kierunki i intensywność procesów rozwoju. Zarządzanie tymi procesami stanowi domenę władz gminnych. W sensie instrumentalnym samorząd jest polityczną organizacją wspólnoty samorządowej.

Samorząd ten jest formą decentralizacji administracji państwowej, realizowaną przez jego organy na podstawie przepisów prawa. Stanowi wyodrębniony w strukturze państwa (powstały z mocy prawa) związek społeczności lokalnej, powoływany w celu samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażony w materialne środki (zasoby) umożliwiające realizację nałożonych nań zadań . Podstawową jednostką w strukturze samorządu terytorialnego jest gmina, wykonująca zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Posiada ona podmiotowość, w tym osobowość prawną i samodzielność podlegającą ochronie sądowej.

Analiza pojęcia "samorząd terytorialny" (dalej: "samorząd") wymaga uwzględnienia kilku aspektów, wyznaczających jego miejsce w sektorze publicznym, rodzaje wykonywanych zadań publicznych (dalej zadań), źródła ich finansowania oraz charakter relacji pomiędzy samorządem a państwem. Jeżeli działalność samorządu jest efektywna w sensie zarówno trafnego rozpoznania potrzeb społecznych, jak i umiejętnego wykorzystania zasobów społecznych i gospodarczych dla zaspokajania tych potrzeb, są szanse na wykorzystanie struktur samorządu w realizacji idei demokracji w zarządzaniu działalnością publiczną . Za istotny cel działalności samorządu uznaje się właśnie identyfikację i organizowanie zaspokajania zbiorowych potrzeb miejscowej ludności .

Instytucja samorządu urzeczywistnia demokratyzację życia publicznego, a jednocześnie gminy mają wszelkie predyspozycje do tego, aby funkcjonować jako podmioty gospodarcze. Jednak ze względu na zakres zadań i istniejące powiązania charakteryzują się one odrębnością w stosunku do działalności typowego przedsiębiorstwa w sektorze prywatnym . Stopień złożoności zarządzania gminą jest niejednokrotnie dużo wyższy niż zarządzania dużym przedsiębiorstwem rynkowym.

Współcześnie samorząd lokalny ma wyraźnie zarysowane funkcje ekonomiczne, ponieważ jest traktowany jako: przedsiębiorstwo usługowe, właściciel majątku, inwestor, planista strategiczny, pracodawca. Jego działalność może przejawiać się także w: pozyskiwaniu inwestorów krajowych i zagranicznych, lokalizacji instytucji administracyjnych, naukowych, usługowych, organizacji imprez kulturalnych, politycznych, sportowych, gospodarczych, turystyki, edukacji itp. Wspólnym mianownikiem tych przedsięwzięć jest dobro publiczne , a głównym instrumentem ich finansowania budżet.

Samorząd dysponuje własnymi zasobami majątkowymi, finansowymi i administracyjnymi, a także kapitałem ludzkim. Są one wykorzystywane w wykonywaniu realizowanych przez niego zadań publicznych. Wyodrębnienie majątku komunalnego oraz dysponowanie własnym budżetem należy traktować jako niezbędne podstawy samorządności lokalnej. Efektywność i skuteczność realizacji zadań publicznych jest bezpośrednio uwarunkowana racjonalnością wykorzystania zasobów publicznych, należących do wspólnoty i będących w dyspozycji władz lokalnych. Można zatem mówić o funkcjonowaniu i rozwoju systemu gospodarowania lokalnymi urządzeniami publicznymi.

Podstawowym obszarem działalności gmin jest zaspokajanie zbiorowych (ilościowych i jakościowych) potrzeb ludności poprzez świadczenie powszechnie dostępnych usług komunalnych i społecznych, a usługi administracyjne warunkują sprawność ich świadczenia. Jak łatwo zauważyć, charakterystyka ta wypełnia w dużym zakresie charakter działalności określanej w teorii mianem użyteczności publicznej (public utility). Działalność gospodarczą w sferze użyteczności publicznej wyróżniają szczególne cechy ekonomiczne. Zalicza się do nich: stosunkowo niską elastyczność cenową i dochodową popytu, wysokie koszty stałe działalności, znaczną kapitałochłonność inwestycji, działanie w warunkach monopolu naturalnego, a także brak możliwości zaspokojenia potrzeb zbiorowych przez podmioty prywatne. Cechuje ją także nieekwiwalentność, oznaczająca, iż odbiorcy nie zawsze ponoszą pełną odpłatność za korzystanie z usług, a czasem nie ponoszą jej w ogóle. Głównym natomiast jej celem jest zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej, a nie kryterium zysku.

Władze samorządowe kształtują procesy rozwoju lokalnego i regionalnego. Są one podmiotem w bezpośredni sposób zmieniającym zagospodarowanie przestrzenne jednostek osadniczych. Na miarę swoich potrzeb i możliwości podejmują także działania mające na celu ożywienie procesów gospodarczych lub przeciwdziałanie zjawiskom kryzysowym. Dzieje się to np. poprzez zamówienia publiczne, wspieranie przedsiębiorczości, uruchamianie robót publicznych.

Kształtowanie procesów rozwoju lokalnego wymaga zatem koordynacji działań inwestycyjnych pod względem zarówno przestrzennym, jak i czasowym . Wiąże się to z prowadzeniem przez organy samorządu aktywnej polityki inwestycyjnej, w tym pozyskiwania źródeł finansowania zadań i projektów .

Najważniejszym instrumentem realizacji zadań publicznych jest budżet. W gminach są one wykonywane w ramach samodzielnie prowadzonej gospodarki finansowej. Ich realizacja jest możliwa z wykorzystaniem posiadanego majątku oraz uzyskiwanych dochodów. Procesy gromadzenia i wydatkowania dochodów mają charakter ekonomiczny i społeczny. Władze publiczne poprzez budżet realizują funkcje finansów publicznych.

Określanie priorytetów budżetowych ma miejsce na podstawie identyfikacji i hierarchizacji potrzeb oraz wyznaczenia finansowych możliwości ich realizacji. Zgromadzenie tych informacji stanowi przesłankę do przeprowadzenia ocen zasadności i możliwości wprowadzenia poszczególnych zadań do planów finansowych. Planując budżet, należy mieć na uwadze, że zasoby wykorzystywane w sektorze publicznym są ograniczone, a możliwości zwiększania dochodów oraz racjonalizacji wydatków (w dużej części sztywnych) wymagają prowadzenia aktywnej polityki finansowej. W warunkach trudności zastosowania kryteriów efektywnościowych należy postawić zasadnicze pytanie, jakie cele i zadania mają być finansowane z posiadanych środków publicznych.

Uwarunkowania te stawiają przed władzami publicznymi wymóg zachowania racjonalności planowania finansowego. Zasada racjonalnego gospodarowania w sensie ekonomicznym (korzystna relacja nakład - efekt) wynika z ograniczoności zasobów publicznych (w tym finansów) pozostających w dyspozycji władz lokalnych. Gospodarowanie nimi wymaga przeznaczania wydatków na cele i zadania gospodarczo i społecznie uzasadnione. Jest to właściwe, ponieważ w wielu dziedzinach świadczenia dóbr publicznych i społecznych nie można zastosować precyzyjnych mierników oceny osiągniętych efektów.

Racjonalizacja gospodarki budżetowej gmin ma miejsce w warunkach wyznaczonych wysokością dochodów budżetowych, które są podstawą określania zakresu rzeczowego zadań. Wielkość budżetu jest pochodną lokalnego rozwoju gospodarczego i zamożności mieszkańców (np. wysokość podatków, głównie podatku dochodowego od osób fizycznych - PIT czy też podatku nieruchomości) oraz aktywności i skuteczności władz lokalnych w pozyskiwaniu zewnętrznych źródeł finansowania (dotacje, kredyty i inne). Równie istotnym elementem racjonalizacji gospodarki gminy jest efektywny podział środków publicznych. Dotyczy to alokacji lokalnych środków budżetowych na część operacyjną i majątkową. Decyzje w tym zakresie powinny być podejmowane na podstawie kompleksowego rachunku efektywności ekonomiczno-społecznej. Powszechne wykorzystanie analizy kosztów i korzyści powinno się traktować jako instrument poprawy efektywności gospodarowania samorządu.

Wspólną cechą wprowadzanych w wielu krajach reform w sektorze publicznym jest ich proefektywnościowy charakter . Koncepcją teoretyczną wprowadzonych tego typu zmian było podejście rynkowe, określane najczęściej jako new public management. Chodzi w niej przede wszystkim, aby za pomocą ograniczonych dochodów budżetów publicznych zaspokajać szybko rosnące zapotrzebowanie na usługi, zarówno w sensie ilościowym, jak i strukturalnym. W takiej sytuacji władze gmin, w celu poprawy efektywności gospodarowania, powinny dążyć do wytworzenia silnych związków pomiędzy wydatkami publicznymi i pożądanymi rezultatami ich ponoszenia. Jest to jedna z istotnych kwestii badawczych w teorii finansów publicznych.

Do racjonalizacji decyzji aloklacyjnych (podziału dochodów) prowadzi uchwalanie przez rady gmin wiarygodnych dokumentów prorozwojowych, takich jak: strategia rozwoju, wieloletni plan inwestycjny, programy branżowe. Racjonalność przejawia się tu we wzajemnym dostosowaniu zakresu przedsięwzięć do wielkości środków finansowych możliwych do wygospodarowania w kolejnych budżetach, zarówno w ujęciu rocznym, jak i długookresowym. Planowanie wieloletnie powinno przynosić korzyści dzięki analizie skutków decyzji podejmowanych w danym okresie w celu poprawy efektywności gospodarowania.

W procesie wieloletniego planowania finansowego kluczowym zagadnieniem jest prawidłowe oszacowanie przyszłych dochodów budżetu, jego wydatków bieżących, określenie kosztów obsługi i spłaty zadłużenia oraz obliczenie wolnych środków, które mogą być przeznaczone na sfinansowanie inwestycji. Stosowanym w tym zakresie narzędziem są prognozy finansowe. W wyniku sekwencji działań następują oszacowanie własnego potencjału finansowego gminy, określenie jej zdolności kredytowej oraz ustalenie warunków utrzymania płynności finansowej. Nieprawidłowe oszacowanie dochodów i wydatków może naruszyć równowagę budżetową.

Budżet i prognozy budżetowe można więc traktować jako wykładniki potencjału i możliwości rozwoju gminy. Sytuacja finansowa konkretnej gminy jest wypadkową wielu uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych. Wynikają one z potencjału lokalnej bazy ekonomicznej, sytuacji demograficznej, ale także z uwarunkowań zewnętrznych: formalnoprawnych, w tym polityki finansowej i administracyjnej państwa. Istotnym elementem jest również sama skuteczność zarządzania finansami gminy.

Jedną z oznak osiągniętego oraz zamierzonego stopnia rozwoju jest wielkość ponoszonych nakładów inwestycyjnych - są one empirycznym obrazem ich zrealizowanej skłonności do inwestowania. Najważniejszymi czynnikami przesądzającymi o poziomie tej skłonności stają się możliwości finansowe oraz hierarchia celów stawianych przez mieszkańców .

Jednym z wymiarów prowadzonej przez władze gmin polityki finansowej jest wynik operacyjny budżetu. Informuje on, czy gmina jest w stanie sfinansować wydatki bieżące dochodami bieżącymi. Racjonalne kształtowanie wyniku operacyjnego ma istotne znaczenie dla liczby i jakości świadczonych usług publicznych, a także kształtowania kierunków i tempa rozwoju lokalnego. Szczególne znaczenie poznawcze ma nadwyżka operacyjna, będąca ważnym miernikiem samodzielności finansowej gminy.

Istotne znaczenie dla funkcjonowania i rozwoju gmin mają nakłady na infrastrukturę komunalną, które, ze względu na swoją specyfikę strukturalną, długookresowo absorbują środki budżetowe. Obejmują one wydatki na zasoby: materialne, instytucjonalne, intelektualne i osobowe, tworzące podbudowę działalności społeczno-gospodarczej człowieka. Kluczowym problemem jest niedorozwój elementów infrastruktury komunalnej w stosunku do występujących potrzeb społeczno-gospodarczych, tworzący dysfunkcje w działaniu gmin.

W świetle literatury przedmiotu pojęcie infrastruktury obejmuje bardzo zróżnicowaną rzeczowo część systemu społeczno-gospodarczego danego terytorium. Szczególne znaczenie dla sprawnego funkcjonowania i rozwoju każdej jednostki terytorialnej mają systemy wodociągów i kanalizacji, które mają charakter komple-mentarny. Ta część infrastruktury komunalnej stanowi wyodrębnioną funkcjonalnie i przestrzennie część "podstawowej" infrastruktury, która zapewnia dostępność ważnych usług bytowych, a także ma istotny wpływ na kształtowanie procesów rozwoju. W rozumieniu autora obszar ten stanowi adekwatną ilustrację kwestii badawczej, dotyczącej infrastruktury komunalnej sensu largo. Ze względu na swój kapitałochłonny i służebny charakter system wodociągowo-kanalizacyjny można traktować jako szerszy kontekst badania dysproporcji strukturalnych występujących w infrastrukturze komunalnej. Z powyższych powodów tematyka ta została przyjęta jako główny przedmiot badania naukowego, poznawczego i empirycznego. Działalność w zakresie wodociągów i kanalizacji pozwala ujawnić rzeczywiste problemy funkcjonowania i rozwoju infrastruktury na szczeblu lokalnym, w tym określać potrzeby inwestycyjne i szacować techniczno-finansowe możliwości ich zaspokajania.

Analizy i studia, dotyczące problematyki infrastruktury technicznej z perspektywy ekonomicznej, dostarczają kolejnego zasobu wiedzy o warunkach działania poszczególnych sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury. Rezultaty prowadzonych badań są zorientowane pragmatycznie, ponieważ ukazują istotne informacje na potrzeby polityki państwa oraz polityk publicznych szczegółowych, w tym samorządu terytorialnego.

Infrastruktura determinuje funkcjonowanie jednostek osadniczych oraz wpływa integrująco na dany obszar, co wynika z podstawowej funkcji infrastruktury, jako czynnika niezbędnego do funkcjonowania innych podmiotów i organizacji na danym terenie . Wymiernym odzwierciedleniem niedorozwoju infrastruktury komunalnej, w stosunku do istniejącego zapotrzebowania społecznego, jest luka infrastrukturalna.

Utrzymująca się przez wiele lat komunalna luka infrastrukturalna stanowi istotną barierę rozwoju miast, a także istotny czynnik stagnacji wsi. Następstwem jej występowania są substandardy obsługi ludności, podmiotów gospodarczych i potencjalnych inwestorów, osłabienie spójności przestrzennej, a także dysfunkcjonalność bazy technicznej dla gospodarki. Skutkami luki infrastrukturalnej mogą być: ograniczanie niektórych dziedzin działalności gospodarczej, tworzenie barier rozwoju gospodarczego, pogorszenie warunków funkcjonowania podmiotów gospodarczych, obniżenie jakości życia mieszkańców oraz niezadowolenie społeczne.

Ograniczaniu rozmiarów luki infrastrukturalnej służą inwestycje komunalne, zwłaszcza w zakresie podstawowej infrastruktury technicznej, której kluczowymi cechami są m.in. kapitałochłonność oraz długotrwałość. Konsekwencją tego jest konieczność zapewnienia wysokich nakładów finansowych na ich budowę i eksploatację. Wielkość inwestycji komunalnych wynika, z jednej strony, ze skali i struktury zapotrzebowania na usługi komunalne, a z drugiej - z możliwości ich finansowania środkami budżetowymi gmin. Te dwa elementy wyznaczają płaszczyznę badawczą podjętego zamysłu badawczego.

Cel pracy oraz teza i hipotezy badawcze

Głównym celem pracy jest określenie rozmiarów i charakteru komunalnej luki infrastrukturalnej w Polsce oraz ocena możliwości jej sfinansowania środkami budżetowymi gmin, w świetle uwarunkowań: prawnych, organizacyjnych, społecznych i ekonomicznych.

Celem poznawczym badania jest pozyskanie przesłanek teoretycznych do budowania programów pozyskiwania funduszy inwestycyjnych na poziomie gmin i regionów.

Celem empirycznym badania jest stworzenie autorskiej metodyki badania komunalnej luki infrastrukturalnej, próba jej kwantyfikacji, a także budowa modelu opisującego zdolność do finansowania zadań służących jej ograniczaniu.

Celem aplikacyjnym badania jest zastosowanie wyników przeprowadzonych przez autora badań i analiz w praktyce gospodarczej. Mogą one być pomocne np. w budowaniu programów wsparcia, pozyskiwaniu funduszy inwestycyjnych na realizację zadań w zakresie infrastrukturalnym zarówno w skali kraju, jak i na szczeblu regionu i gminy. Należy to uznać za cel empiryczny o charakterze aplikacyjnym.

Cele pracy zostaną osiągnięte poprzez realizację poszczególnych części (etapów) procedury badawczej, stanowiących treść poszczególnych rozdziałów.

Rozdział 1 stanowi punkt wyjścia do dalszych rozważań merytorycznych. Jego celem jest teoretyczna charakterystyka infrastruktury komunalnej, która jest traktowana jako kategoria społeczna i ekonomiczna. W tej części zwrócono uwagę na najbardziej istotne, szczegółowe kwestie badawcze, które określają wzajemny ekonomiczno-poznawczy wymiar infrastruktury.

Rozdział 2 porusza problematykę budżetową. Jego celem jest omówienie i dobór instrumentów analizy finansowej pozwalających na przeprowadzenie analiz i ocen bieżącego oraz przyszłego potencjału finansowego gmin jako czynnika determinującego realizację zadań publicznych, w tym o charakterze infrastrukturalnym.

W rozdziale 3, metodyczno-analitycznym, zbadano sytuację finansową polskich gmin. Celem przeprowadzonego w tym miejscu badania jest rozpoznanie charakterystycznych tendencji i uwarunkowań potencjału finansowego gmin, z uwzględnieniem ich typów i lokalizacji.

Treścią rozdziału 4 jest syntetyczna charakterystyka organizacyjna, techniczna i ekonomiczna infrastruktury komunalnej w świetle rozwiązań prawnych. Celem badania empirycznego jest określenie i ocena głównych kierunków zmian zachodzących w systemach: wodociągowym i kanalizacyjnym według gmin imiennie, z agregacją wyników według statusu prawno-administracyjnego, tj. z podziałem na gminy miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie. Efekty badań ilościowych omówiono także na poziomie regionów (województw).

W rozdziale 5 zdefiniowano pojęcie komunalnej luki infrastrukturalnej, z wyod-rębnieniem jej rodzajów występujących w systemach wodociągowym i kanalizacyjnym. Szczególną uwagę (cel rozdziału) poświęcono przyjęciu założeń i konstrukcji narzędzi badawczych, służących oszacowaniu luki w ujęciu ilościowym i jakościowym. Metody badania luki infrastrukturalnej w ujęciu ilościowym i jakościowym zostały skonstruowane przez autora i stanowią zbiór kolejnych uzupełniających się wariantów. Uzyskane, końcowe wyniki szacunku w ujęciu iteracyjnym są, w przekonaniu autora, najbardziej wiarygodnym obrazem występujących potrzeb. Sumaryczne rezultaty szacunków przedstawiono dla poszczególnych gmin (miejskie, miejsko-wiejskie, wiejskie i miasta na prawach powiatu). Wspólnym mianownikiem w analizie ilościowej jest zaprezentowanie wyników w ujęciu rzeczowym (jednostki fizyczne).

Kontynuacją linii badawczej jest rozdział 6, prezentujący zdolność gmin do redukowania oszacowanej w rozdziale 5 luki infrastrukturalnej (w ujęciu jednostek fizycznych). Celem rozdziału jest oszacowanie luki w wymiarze wartościowym oraz określenie zdolności do jej ograniczania. Narzędziem analizy badawczej była prognoza skumulowanego poziomu nadwyżki operacyjnej oraz zbadanie relacji wartości potrzeb inwestycyjnych w stosunku do jej poziomu. Ważną częścią prac analitycznych było przeprowadzone badanie ankietowe, wraz z wywiadem pogłębionym, dostarczające informacji jakościowych.

Realizując cele pracy, przeprowadzono przegląd literatury przedmiotu z zakresu: ekonomii, finansów publicznych, finansów samorządowych, gospodarki komunalnej, rozwoju lokalnego i regionalnego, polityki gospodarczej i zarządzania. Uwzględniono również obowiązujące przepisy prawa polskiego i unijnego, regulujące problematykę gospodarki wodnej i ściekowej oraz finansów publicznych. Na tej podstawie przygotowano część teoretyczną rozprawy.

W rozprawie przyjęto tezę badawczą, że komunalna luka infrastrukturalna ma charakter strukturalny, a możliwości jej redukowania środkami budżetowymi gmin są ograniczone i zróżnicowane. Wraz z procesami rozwoju następuje zmiana charakteru luki infrastrukturalnej - potrzeby ilościowe zostają stopniowo zastępowane potrzebami jakościowymi.

Formułując powyższą tezę, należało zwrócić uwagę, że komunalna luka infrastrukturalna ma charakter złożony, tzn. składa się z wielu elementów występujących trwale w życiu społeczno-gospodarczym. Elementy te mają uwarunkowania: ilościowe, jakościowe, kulturowe i społeczne.

Przyjęto założenie, iż wydajny system finansów gmin, związany z takim poziomem i ze strukturą dochodów budżetowych, który zapewniałby niezbędny zakres samodzielności finansowej, w powiązaniu z jakością zarządzania stanowi warunek konieczny kształtowania procesów rozwoju lokalnego m.in. poprzez niwelowanie rozmiarów komunalnej luki infrastrukturalnej.

Można domniemywać, że strukturalny charakter luki infrastrukturalnej ma związek z jej trwałością, wynikającą z zachodzących zmian cywilizacyjnych. Ich wyrazem są przemiany demograficzne, przeobrażenia układu sieci osadniczej, zmiany lokalizacji gospodarczych. Także stały postęp naukowy, techniczny i kulturowy sprawia, że zmienia się charakter potrzeb odbiorców poszczególnych usług komunalnych. W następstwie dążenia do poprawy jakości życia procesy rozwoju gospodarczego zmieniają wielkość i strukturę zapotrzebowania na poszczególne rodzaje usług komunalnych. Jest to czynnik zewnętrzny, wpływający na wielkość luki infrastrukturalnej.

W analizie infrastruktury należy zwrócić uwagę na naturalny proces dekapitalizacji majątku komunalnego. Traci on na wartości poprzez zużycie techniczne i technologicznie (moralne), wskutek czego jego część wymaga odtworzenia i modernizacji. Można stwierdzić, że zmieniający się charakter potrzeb wymaga stałej rozbudowy i modernizacji infrastruktury komunalnej, zatem trudno jest mówić o możliwości wyznaczenia pożądanego i ostatecznego stanu jej zagospodarowania.

Poza tezą badawczą autor formułuje osiem hipotez badawczych.

H1. Wielkość i charakter luki infrastrukturalnej są złożone, a jej cechami w gminach są indywidualność i lokalność. Występują jednak pewne typowe uwarunkowania, które są następstwem typu i lokalizacji jednostki terytorialnej. Określenie priorytetów budżetowych ma miejsce na podstawie identyfikacji i hierarchizacji potrzeb oraz wyznaczenia finansowych możliwości ich realizacji.

H2. Ilościowy i jakościowy charakter luki infrastrukturalnej ulega zmianom wraz rozwojem społeczno-gospodarczym.

H3. W wielu gminach występuje ujemna zależność pomiędzy rozmiarami luki infrastrukturalnej a finansową zdolnością do jej ograniczania.

H4. Wysoka nadwyżka operacyjna i potencjał inwestycyjny w gminach są czynnikami warunkującymi dużą, ale niewystarczającą skuteczność likwidacji luki infrastrukturalnej.

H5. Redukowanie luki infrastrukturalnej jest uzależnione od jakości procesu zarządzania gminą. Nie zawsze wysoki własny potencjał finansowy jest czynnikiem wystarczającym dla skuteczności tego procesu. Efektywność i skuteczność realizacji zadań są bezpośrednio uwarunkowane racjonalnością wykorzystania zasobów publicznych.

H6. Gminy w aglomeracjach miejskich mają wyższe, niż pozostałe, możliwości niwelowania luki infrastrukturalnej.

H7. Gminy położone na terenach słabiej rozwiniętych (mniej zamożne) mają ograniczoną zdolność do zmniejszania komunalnej luki infrastrukturalnej.

H8. Decentralizacja sektora publicznego (zadań i finansów) wpływa na tempo niwelowania komunalnej luki infrastrukturalnej.

Źródła danych statystycznych

W celu przedstawienia procesów różnicowania wybranych elementów zagospodarowania infrastrukturalnego i sytuacji finansowej gmin przyjęto najmniejszą jednostkę statystyczną, dla której były zbierane dane przez statystykę państwową. Zdecydowana większość informacji została zebrana na poziomie gmin imiennie, odrębnie wykorzystano dane dla gmin miejskich, miejsko-wiejskich i wiejskich, a w niektórych obliczeniach, ze względu na ich specyfikę, wyodrębniono także miasta na prawach powiatu.

Przyjmując gminę za podstawową jednostkę obserwacji i analizy danych statystycznych dla lat 1995-2017, należało uwzględnić zachodzące w tym okresie zmiany granic administracyjnych gmin. Konieczne było doprowadzenie badanych danych statystycznych do stanu ich wzajemnej porównywalności w czasie i przestrzeni.

W badaniu wykorzystano informacje zgromadzone w statystyce GUS-u, w szcze-gólności dostępne w Banku Danych Lokalnych GUS-u. W analizach historycznych autor zdecydował się przyjąć 1995 r. za bazowy. Jest to rok, od którego są dostępne informacje w BDL GUS-u. Część danych statystycznych (głównie dotyczące zadłużenia gmin oraz wielkości dotacji unijnych) pozyskano z baz Ministerstwa Finansów. W pracach prognostycznych wykorzystano prognozę demograficzną GUS-u, przygotowaną do 2030 r. dla gmin imiennie.

W części empirycznej podstawową procedurą, zastosowaną do zasadniczego szacunku potrzeb inwestycyjnych, była ankieta adresowana do wszystkich gmin. W pracach analitycznych przyjęto wyniki badań ankietowych, realizowanych przez autora publikacji dla Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju w ramach projektu nr PO_PT.02.01.00-00-0180/17 . Ze względu na kluczowe znaczenie wyników badania ankietowego dla osiągnięcia zakładanych rezultatów wykorzystano platformę ePUAP.

W szacowaniu potrzeb inwestycyjnych uwzględniono uwarunkowania wynikające z obecnej i prognozowanej sytuacji demograficznej kraju i poszczególnych województw, a także okoliczności związane ze zróżnicowaniem intensywności sieci osadniczej.

Zakres prac

W postępowaniu badawczym przyjęto trzy zakresy analizy: rzeczowy, przestrzenny i czasowy.

Zakres rzeczowy obejmuje badanie możliwości finansowania komunalnej luki infrastrukturalnej na przykładzie ważnej dla funkcjonowania jednostek terytorialnych dziedziny, jaką jest gospodarka wodociągowa i kanalizacyjna. Sfera ta determinuje powszechnie procesy rozwoju i na jej przykładzie można wskazać główne problemy rozwoju infrastruktury, występujące na szczeblu lokalnym, związane z identyfikacją potrzeb oraz możliwościami ich finansowania.

Zakres przestrzenny dotyczy wszystkich gmin w Polsce. Z punktu widzenia wyników prac bardzo istotne są obserwacje w przedmiotowej sferze także w skali zespołów wymienionych jednostek, wyróżniających się z otoczenia pewnymi wspólnymi cechami. Analizy procesów objętych badaniem były prowadzone w następujących przekrojach przestrzennych:

-           imiennie w skali gmin;

-           zbiorczo dla gmin miejskich, wiejskich i miejsko-wiejskich w skali kraju, a dla wybranych cech także w miastach na prawach powiatu;

-           zbiorczo dla województw w skali gmin ogółem;

-           zbiorczo dla województw w skali gmin miejskich, wiejskich i miejsko-wiejskich, a dla wybranych cech także w miastach na prawach powiatu.

W sumie więc można powiedzieć, że układ i zawartość prezentowanego opracowania stanowią pewną, spójną całość.

Zakres czasowy badania obejmuje w ujęciu historycznym lata 1995-2017, a dla wybranych zmiennych - okresy krótsze (zgodnie z dostępnością danych statystycznych), tj. 2002-2017 lub 2004-2017. Uzasadnieniem przyjęcia takiego horyzontu czasowego jest chęć zgromadzenia możliwie długich szeregów czasowych analizowanych zmiennych (zgodnie z dostępnością danych statystyki państwowych). Jest to niezbędne do możliwe precyzyjnego uchwycenia tendencji zmian zachodzących w analizowanych kategoriach. W zakresie pozyskania danych jakościowych (badanie ankietowe) uzyskane informacje dotyczą stanu na koniec pierwszego półrocza 2018 r. Sporządzone prognozy rozmiarów luki i poziomu nadwyżki operacyjnej sięgają 2027 r., a więc ostatniego następnej unijnej perspektywy finansowej.

Metody zastosowane w badaniu

Przyjęte cele, hipotezy badawcze oraz zakresy badania określiły dobór i wyko-rzystanie metod badawczych. W pracy zostało zastosowane podejście pozytywno- -normatywne, polegające na analizie i opisie omawianych zagadnień oraz sądów wartościujących, subiektywnych, proponujących rozwiązania na rzecz racjonalnego ograniczania luki infrastrukturalnej. Uzupełnieniem takiego ujęcia badań jest podejście systemowo-sytuacyjne, łączące systemy wodociągowo-kanalizacyjne, powstającą lukę, zdolności finansowe oraz organy gminy, z uwzględnieniem specyfiki warunków lokalnych. W zbiorze metod szczegółowych:

-           w części teoretycznej, dla wyrażenia refleksji naukowej, zastosowano: przegląd literatury przedmiotu i ocenę jej użyteczności dla celów pracy, metodę analizy opisowej, interpretacji i wnioskowania oraz metodę porównawczą;

-           w części empirycznej, w której zgromadzono różnorodny materiał faktograficzny, wykorzystano kilka metod sprowadzających się do dwóch grup: metod ilościowych i jakościowych; dla pomiaru wyjaśnianych procesów i zjawisk użyto metody analizy statystyki opisowej (wskaźniki dynamiki, struktury, zmienności); szczególną rolę odgrywają metody i techniki diagnozowania i prognozowania finansów oraz infrastruktury, wykorzystywane na podstawie historycznych tendencji rozwojowych i przyjętych założeń dla okresów przyszłych; pogłębienie badania wymagało zastosowania metod jakościowych, pozwalających zebrać informacje niewystępujące w statystyce publicznej i opracowaniach branżowych; pierwszą z nich był kwestionariusz ankietowy skierowany do wszytkich gmin w Polsce, obejmujący dane ilościowe i wybrane przekroje charakterystyki jakościowej; drugą, komplementarną metodą jakościową był indywidualny wywiad pogłębiony, dzięki któremu od urzędników gminnych i przedstawicieli spółek komunalnych pozyskano informacje o badanej infrastrukturze technicznej.

Istotne znaczenie w badaniu naukowym ma metodyka badania komunalnej luki infrastrukturalnej. W celu pomiaru tej luki autor opracował cztery różne metody obliczania luki dla sieci wodociągowej i kanalizacyjnej .

Całość metod dopełniają techniczne metody graficzne, obrazujące stany i zachodzące zależności.

Realizując prace analityczne, posługiwano się metodami poznania naukowego, takimi jak: obserwacja zjawisk (empiria), eksperymentowanie i prognozowanie. Wyodrębniono istotne elementy badanych procesów oraz zachodzących między nimi związków. Dokonano stopniowej konkretyzacji, uwzględniając coraz bardziej szczegółowe cechy badanych zjawisk. Przeprowadzono także weryfikację, polegającą na empirycznym sprawdzaniu uzyskanych rezultatów.

W analizach finansowych z grupy metod prakseologicznych zastosowano metodę bilansową, a z dynamicznych i statycznych - strumieniową i zasobową. Zastosowanie miały także metody dedukcji i indukcji. Metody te pozwoliły na opracowanie narzędzi (technik) o charakterze diagnostycznym, umożliwiających przeprowadzenie badań na zgromadzonym materiale faktograficznym.

Prace analityczne obejmowały m.in. następujące analizy cząstkowe:

-           ocenę dynamiki rozbudowy i zmian stopnia upowszechnienia infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej;

-           historyczną analizę i ocenę dynamiki oraz struktury dochodów i wydatków budżetowych gmin;

-           ocenę wyniku finansowego i poziomu zadłużenia gmin;

-           opracowanie czterech alternatywnych metod szacowania wymiaru luki infrastrukturalnej, z zastosowaniem odrębnych algorytmów jej obliczania, opierających się na zróżnicowanych kryteriach metod badawczych;

-           praktyczne zastosowanie algorytmów szacunku ilościowej i jakościowej luki infrastrukturalnej, z wyliczeniem jej rozmiarów dla każdej gminy w Polsce, a następnie agregowaniem wyników na poziomie poszczególnych typów gmin i województw;

-           oszacowanie wymiaru wartościowego komunalnej luki infrastrukturalnej;

-           opracowanie metrodyki i sporządzenie prognoz sytuacji finansowej gmin (imiennie) w perspektywie 2027 r.;

-           dokonanie oceny zdolności gmin do finansowania luki infrastrukturalnej poprzez zbadanie relacji kosztów jej niwelowania do poziomu prognozowanej nadwyżki operacyjnej; szacunki przeprowadzono dla gmin imiennie, czego wyrazem są opracowane kartogramy; wyniki obliczeń dla poszczególnych typów gmin i województw przedstawiono w zestawieniach tabelarycznych i graficznych.

Układ i struktura treści

Praca składa się ze wstępu, z sześciu rozdziałów merytorycznych oraz zakończenia. Uzupełnia ją bibliografia, w tym m.in. z aktami prawnymi i danymi ze źródeł internetowych. Przedstawiono także spisy tabel, rysunków i kartogramów.

Rozdział 1 ma charakter teoretyczny. Dokonano w nim szerokiego omówienia infrastruktury jako podstawowego elementu procesów rozwojowych. Przedstawiono rodzaje, cechy i funkcje infrastruktury. Omówionio ewolucję pojęcia oraz rolę infrastruktury w teoriach wzrostu i rozwoju gospodarczego i teoriach lokalizacji. Odrębną część poświęcono charakterystyce specyfiki inwestycji infrastrukturalnych w samorządzie terytorialnym.

Rozdział 2 koncentruje się na teoretycznych aspektach budżetu jako instrumentu finansowania zadań publicznych. Przedstawiono w nim ewolucję pojęć budżetu i równowagi budżetowej, omówiono funkcje budżetu oraz problematykę samodzielności finansowej gminy. W dalszej części wyjaśniono pojęcia nadwyżki operacyjnej i potencjału finansowego. Na podstawie opracowanego modelu prognozy oceny potencjału inwestycyjnego gminy zaprezentowano autorską typologię gmin pod względem zdolności do finansowania inwestycji.

W rozdziale 3 dokonano analizy i oceny zróżnicowania potencjału finansowego gmin. Na podstawie informacji statystyki państwowej, obejmującej lata 1995-2017, przeprowadzono badanie dochodów i wydatków budżetów gmin oraz wykazano znaczenie dotacji unijnych w realizacji zadań publicznych. Odrębnie zbadano kształtowanie się wyniku finansowego i poziomu zadłużenia gmin. W podsumowaniu wykazano istotne problemy finansów polskich gmin. Badanie empiryczne przeprowadzono dla gmin imiennie, a następnie dokonano opisu zjawisk, zbiorczo w skali kraju i poszczególnych województw, z wykazaniem wartości dla poszczególnych typów gmin.

Rozdział 4 zawiera analizę i ocenę poziomu wyposażenia gmin w sieciową infrastrukturę wodociągową i kanalizacyjną. Poprzedzają ją rozważania o znaczeniu i funkcjach systemu wodociągowo-kanalizacyjnego dla lokalnej społeczności i gospodarki. Ze względu na wagę problemu omówiono także podstawy prawne świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych w gminach. W części empirycznej pracy zbadano dynamikę rozwoju sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w gminach, wykazano różnice w stopniu ich upowszechnienia, omówiono także wielkość nakładów inwestycyjnych poniesionych na ich wybudowanie. W podsumowaniu dokonano ogólnej oceny zmian w poziomie zagospodarowania siecią wodociągową i kanalizacyjną. Podobnie jak w poprzednim rozdziale badanie przeprowadzono dla gmin imiennie, następnie opisano zjawiska zbiorczo w skali kraju i województw, z wykazaniem wartości dla poszczególnych typów gmin.

Bardzo ważną częścią pracy jest rozdział 5, w którym dokonano szacunku komunalnej luki infrastrukturalnej w jednostkach fizycznych. Rozważania wstępne są poświęcone problematyce programowania rozwoju infrastruktury oraz omówieniu pojęcia i rodzajów komunalnej luki infrastrukturalnej. W części prognostycznej pracy przedstawiono cztery autorskie metody obliczania luki infrastrukturalnej oraz zaprezentowano wyniki szacunków w tym zakresie. Dokonano zestawienia wartości dla gmin imiennie oraz omówiono wyniki w skali kraju, poszczególnych województw i typów gmin. Podsumowano przeprowadzone prace prognostyczne w zakresie luki ilościowej i jakościowej.

Treścią rozdziału 6 jest ocena zdolności gmin do ograniczania luki infrastrukturalnej na podstawie autorskiego modelu prognostycznego. Omówiono w nim wyniki badania ankietowego i wywiadów w zakresie kosztów budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także szacunki luki infrastrukturalnej w ujęciu wartościowym. Bardzo ważną część prac analitycznych stanowi zestawienie kosztów ograniczania luki infrastrukturalnej z wartością prognozowanej nadwyżki operacyjnej. Zostały one przeprowadzone w ujęciach ilościowym i jakościowym. W zakończeniu rozdziału przedstawiono wnioski z przeprowadzonych badań empirycznych.

Wstęp

1. Infrastruktura jako podstawa procesów rozwoju społeczno-gospodarczego

1.1. Infrastruktura jako kategoria ekonomiczna

1.1.1. Ewolucja pojęcia ?infrastruktura? w rozwoju społeczno-gospodarczym

1.1.2. Klasyfikacja i cechy infrastruktury

1.1.3. Funkcje infrastruktury w otoczeniu społeczno-gospodarczym

1.2. Infrastruktura w ekonomicznych teoriach wzrostu społeczno-gospodarczego

1.2.1. Infrastruktura w ewolucji teoretycznych pojęć procesów wzrostu i rozwoju społeczno-gospodarczego

1.2.2. Infrastruktura w wybranych ogólnych teoriach wzrostu i rozwoju

1.2.3. Infrastruktura w teoriach lokalizacji

1.2.4. Infrastruktura w wybranych teoriach rozwoju regionalnego i lokalnego

1.2.5. Podsumowanie

1.3. Specyfika inwestycji infrastrukturalnych samorządu terytorialnego

2. Rola budżetu w finansowaniu zadań publicznych

2.1. Budżet i równowaga budżetowa jako wypadkowe decyzji dotyczących finansowania zadań publicznych

2.2. Funkcje budżetu gminy a realizacja zadań infrastruktury komunalnej

2.3. Samodzielność finansowa gminy jako podstawa realizacji zadań publicznych

2.4. Nadwyżka operacyjna i potencjał finansowy jako czynniki determinujące finansowanie zadań publicznych

2.5. Metodyka wyznaczania potencjału inwestycyjnego gminy i jej praktyczne zastosowanie

3. Potencjał finansowy gmin jako czynnik determinujący rozwój infrastruktury

3.1. Metodyczne podstawy przeprowadzenia analizy

3.2. Dochody budżetów gmin jako składowa potencjału finansowego

3.2.1. Dochody ogółem na mieszkańca

3.3. Dotacje unijne i ich wpływ na potencjał finansowy gmin

3.4. Wydatki budżetów gmin jako składowa potencjału finansowego gmin

3.4.1. Wydatki budżetów ogółem

3.4.2. Wydatki inwestycyjne

3.5. Oddziaływanie wyniku finansowego i wyniku operacyjnego na potencjał finansowy gmin

3.5.1. Wynik finansowy ogółem budżetów gmin

3.5.2. Wynik operacyjny budżetów gmin

3.6. Zadłużenie gmin i jego wpływ na potencjał finansowy

3.7. Wnioski z analizy sytuacji finansowej gmin

4. Analiza i ocena zagospodarowania gmin w sieciową infrastrukturę wodociągową i kanalizacyjną

4.1. Znaczenie systemu wodociągowo-ściekowego dla funkcjonowania społeczności gminnych

4.1.1. Infrastruktura wodociągowo-ściekowa jako element gospodarki komunalnej

4.1.2. System infrastruktury wodociągowej

4.1.3. System infrastruktury kanalizacyjnej

4.2. Podstawy prawne świadczenia usług wodociągowo-ściekowych w gminach

4.3. Dynamika rozwoju sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w gminach

4.3.1. Sieć wodociągowa

4.3.2. Sieć kanalizacyjna

4.3.3. Zróżnicowanie w tempie rozwoju i stopniu upowszechnienia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej

4.4. Nakłady na budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w gminach

4.5. Ocena zmian poziomu zagospodarowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w gminach

5. Ilościowy i jakościowy wymiar potrzeb inwestycyjnych gmin w Polsce

5.1. Programowanie rozwoju infrastruktury

5.2. Pojęcie i rodzaje komunalnej luki infrastrukturalnej

5.3. Wiek sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ? wyniki badania ankietowego

5.4. Normatywna metoda szacunku luki infrastrukturalnej

5.4.1. Założenia i metoda prognozy

5.4.2. Wyniki obliczeń luki metodą normatywną

5.5. Demograficzna metoda szacunku luki infrastrukturalnej

5.5.1. Założenia i metoda prognozy

5.5.2. Wyniki obliczeń luki metodą demograficzną

5.6. Metoda szacunku opierająca się na wzroście nasycenia w mieszkania

5.6.1. Założenia i metoda prognozy

5.6.2. Wyniki obliczeń luki metodą mieszkaniową

5.7. Wielokryterialna metoda szacunku luki infrastrukturalnej

5.7.1. Założenia i metoda prognozy

5.7.2. Wyniki obliczeń luki metodą wielokryterialną

5.8. Podsumowanie ? ogólna ocena poziomu i zróżnicowania rozmiarów komunalnej luki infrastrukturalnej

6. Zdolność gmin do niwelowania luki infrastrukturalnej

6.1. Prognozowanie agregatów budżetowych według metodyki przyjętej w badaniu

6.2. Koszty budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ? wyniki badań ankietowych

6.3. Wartościowy wymiar luki infrastrukturalnej

6.3.1. Koszty ograniczania luki ogółem

6.3.2. Koszty ograniczania luki w ujęciu ilościowym

6.3.3. Koszty ograniczania luki w ujęciu jakościowym

6.4. Koszty ograniczania luki infrastrukturalnej w relacji do nadwyżki operacyjnej

6.5. Wnioski z przeprowadzonych badań empirycznych

Zakończenie

Spis tabel

Spis rysunków

Spis kartogramów

Bibliografia